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姜文来:“中央一号文件”的不变与变筑牢乡村振兴根基

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  2018年2月4日,中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》发布,这是我国改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”(农业、农村和农民)工作的“中央一号文件”。中共中央曾在1982年至1986年连续五年发布以“三农”为主题的“中央一号文件”,对农村改革和农业发展作出具体部署。时隔18年后,从2004年开始,每年“中央一号文件”都锁定“三农”主题,至今已经连续15年。回顾中央发出的“中央一号文件”,为农业农村健康发展发挥了不可替代作用。系统分析党的十八大以来“中央一号文件”,存在五个重要没有变和五个转变,变与不变相互协同作用,促进农业农村工作取得历史性成就,农业农村发生了历史性变革,将我国 “三农”工作推进新时代,筑牢乡村振兴根基,为党的执政和中华民族伟大复兴中国梦实现奠定坚实的基础。

  一、“中央一号文件”的五个重要没有变

    2013年以来,“中央一号文件”有五个重要的不变,这些没有变体现了中央对“三农”工作不忘初心、牢记使命、砥砺前行。

  (一)将“三农”问题作为全党工作重中之重没有变

    “三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,长期以来,中央将 “三农”问题作为全党工作重中之重, “中央一号文件”是党指导“三农”工作纲领性文件,体现了这个根本宗旨。党的十八大以来,党始终将“三农”问题作为党的重中之重开展工作,整体精心谋划,科学施策,更加拉近了党与农民的距离,获得广大农民的拥护,进一步稳固了党执政的基础。2013年“中央一号文件”指出:“为全面建成小康社会而奋斗,必须固本强基,始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重,把城乡发展一体化作为解决‘三农’问题的根本途径”。2017年“中央一号文件”指出:“各级党委和政府必须始终坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重不动摇,重农强农调子不能变、力度不能减,切实把认识和行动统一到中央决策部署上来,把农业农村工作的重心转移到推进农业供给侧结构性改革上来,落实到政策制定、工作部署、财力投放、干部配备等各个方面。”2018年“中央一号文件”要求“把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动,做到认识统一、步调一致,在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板。”

  (二)大力推进农民奔小康目标没有变

    党的十八大报告首次正式提出全面建成小康社会,党的工作紧紧围绕这个伟大目标展开。小康不小康关键看老乡, “三农”工作在全面建成小康社会中占有举足轻重地位,正因为如此,“中央一号文件”对农民奔小康高度重视,始终将农民进入小康作为重要目标在努力奋斗。如2016年“中央一号文件”的题目就是《关于落实发展新理念加快农业现代化,实现全面小康目标的若干意见》,并指出:“大力推进农业现代化,确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会”,2017年“中央一号文件”提出“加大农村改革力度,提高农业综合效益和竞争力,推动社会主义新农村建设取得新的进展,力争农村全面小康建设迈出更大步伐。”2018年“中央一号文件”特别强调“实施乡村振兴战略,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求,是实现‘两个一百年’奋斗目标的必然要求,是实现全体人民共同富裕的必然要求。”

  (三)推进现代农业发展没有变

    同步推进和实现工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化是我们伟大理想和奋斗目标。在这“四化”中,农业现代化是我国“四化”中短板,补齐这块短板对实现“四化”至关重要,“中央一号文件”始终坚持围绕补齐这块短板呕心沥血。2013年至2016年“中央一号文件”题目连续含有“加快”+“现代农业”,如2013年题目是《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。2017年现代农业虽然没有显现在题目中,但在内容中所占的分量更重,提出“建设现代农业产业园”、“推进‘互联网’+现代农业行动”、“强化科技创新驱动,引领现代农业加快发展”、“继续加强农村改革试验区和国家现代农业示范区工作”等等,“三农”工作始终围绕推进现代农业发展中心展开工作。2018年“中央一号文件”提出2035年农业农村现代化基本实现,对推进现代农业发展做了战略部署,更表明在未来相当长一段时间内推进现代农业发展不会变。

  (四)千方百计为农民谋幸福没有变

    “三农”问题,核心是围绕着增加农民收入,坚决打赢脱贫攻坚战,让农民富起来,缩小城乡居民收入差距,增加农民的安全感、获得感和幸福感。随着社会形势的不断变化,增加农民收入的途径不断调整,但千方百计地为农民谋幸福的核心没有变,是“中央一号文件”的重中之重。如2015年“中央一号文件”提出围绕促进农民增收,加大惠农政策力度,明确指出:“中国要富,农民必须富。富裕农民,必须充分挖掘农业内部增收潜力,开发农村二三产业增收空间,拓宽农村外部增收渠道,加大政策助农增收力度,努力在经济发展新常态下保持城乡居民收入差距持续缩小的势头。”2016年提出“推进农村产业融合,促进农民收入持续较快增长”、2017年“紧紧围绕市场需求变化,以增加农民收入、保障有效供给为主要目标”,2018年就提高农村民生保障水平做了专门重要安排部署,对为农民谋幸福提升到一个新的高度。

  (五)实事求是的工作作风没有变

    为了适应新形势,“三农”工作需要不断地调整工作方法, “中央一号文件”每年针对一个重要的主题开展工作。2013年主要是加快发展现代农业进一步增强农村发展活力,2014年是全面深化农村改革加快推进农业现代化,2015年是加大改革创新力度加快农业现代化建设,2016年是落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标,2017年是深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能,2018年是实施乡村振兴战略。虽然每年的主题不一样,各有侧重,但都是中央根据“三农”面临的新形势、新环境做出的适应性调整,无论怎么调整,因时因地制宜、实事求是、脚踏实地做好“三农”工作作风没有变,为“三农”工作持续发展奠定了基础。

  二、“中央一号文件”五个重要转变

    2013年以来,“中央一号文件”有五个重要的转变,这些转变说明了中央把握“三农”国内外新形势、适应新发展的应变能力和执政能力。

  (一)农业增长由数量增长向质量增长转变

    “三农”问题工作虽然千头万绪,但始终遵循发展是硬道理的理念。长期以来注重数量增长,对于数量与质量并增特别是质量增长重视不足。党的十八大以来,在重视数量增长的同时,更重视质量增长,并且将质量增长放在更加重要的位置上。2013年提出“健全农产品质量安全和食品安全追溯体系”;2014年“在重视粮食数量的同时,更加注重品质和质量安全”“强化农产品质量和食品安全监管”;2015提出“做强农业,必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路”;2016年“持续夯实现代农业基础,提高农业质量效益和竞争力”;2017年提出“以提高农业供给质量为主攻方向”“优化产品产业结构,着力推进农业提质增效”;2018年“中央一号文件”就提升农业发展质量进行了系统安排部署,成为今后农业发展的主方向,更加提升了农业质量发展的地位。  农业由数量增长向质量增长转变,有利于提升农业高质量发展,更加有利于提升农业国内外竞争力。

  (二)农业由传统生产体系向现代农业综合体系转变

    农业要强,必须建立与农业相适应的现代农业经济体系。党的十八大以来,“中央一号文件”中关于农业体系发生了很大变化,由单一的偏向传统的农业生产体系向现代农业经济体系逐步推进。2013年“中央一号文件”提出“着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”、“加快构建现代农业产业体系”;2014年提出“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系,以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变”; 2015年提出“加快构建新型农业经营体系”,2016年“大力推进农业现代化,必须着力强化物质装备和技术支撑,着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,实施藏粮于地、藏粮于技战略,推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展,让农业成为充满希望的朝阳产业”;2017年提出“优化农业产业体系、生产体系、经营体系,提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率”;2018年提出2035年“农业农村现代化基本实现”,进一步强化了农业发展向现代农业综合体系转变。“现代农业产业体系+现代农业生产体系+现代农业经营体系”构成了现代农业经济体系,农业体系由过去叫传统的生产体系向现代农业经济体系转变,是农业转变经济发展方式、优化经济结构、转换经济增长动力的迫切要求,符合新时代建设现代化经济体系战略目标要求。

  (三)农业政策措施由普适向精准转变

    习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时,首次提出了“精准扶贫”:扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。自此“精准”的思想也被反映到“中央一号文件”中。 2013年“中央一号文件”提到“发展农业信息服务,重点开发信息采集、精准作业、农村远程数字化和可视化、气象预测预报、灾害预警等技术”,这是从专业角度来提及的; 2014年提出“在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点,提高补贴精准性、指向性”、“改进对国家扶贫开发工作重点县的考核办法,提高扶贫精准度”,精准的思想从扶贫向生产领域扩展;2015年提出“推进精准扶贫,制定并落实建档立卡的贫困村和贫困户帮扶措施”、“合理调整农业水价,建立精准补贴机制”;2016年进一步强调“实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,分类扶持贫困家庭,坚决打赢脱贫攻坚战”、“合理确定农业水价,建立节水奖励和精准补贴机制,提高农业用水效率”;2017年精准扩展到功能区和林业:“功能区和保护区内地块全部建档立册、上图入库,实现信息化精准化管理”,“继续实施林业重点生态工程,推动森林质量精准提升工程建设。进一步推进精准扶贫各项政策措施落地生根,进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性”;2018年 “中央一号文件”就打好精准脱贫攻坚战做了重要安排部署。农业政策和措施由普适向精准转变,有利于提升政策和措施的针对性,有的放矢,提高政策和措施的效率,推进“三农”工作迅速向前发展。

  (四)农业生产方式由不注重生态向绿色发展转变

    党的十八大以来,从2014年开始“中央一号文件”有了绿色的概念,2014年提出“支持开展病虫害绿色防控和病死畜禽无害化处理”,这只是从防控病虫害角度提出绿色要求;2015年提出“深入推进粮食高产创建和绿色增产模式攻关”绿色的概念扩展到粮食生产领域。2015年10月闭幕的中共十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,以保障实现全面建成小康社会的目标。自此绿色的理念成为“中央一号文件”的重要理念被贯彻其中。2016“中央一号文件”提出“各地区各部门要牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”、“深入开展粮食绿色高产高效创建”“加强资源保护和生态修复,推动农业绿色发展”、“推动农业可持续发展,必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念,加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。”2017年 “中央一号文件”继续贯彻绿色理念,强调:“促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”;“实施农业标准化战略,突出优质、安全、绿色导向”;“推行绿色生产方式,增强农业可持续发展能力”;“深入推进绿色高产高效创建”;“进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性,重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态”。2018年“中央一号文件”就如何推进乡村绿色发展进行了专门的部署安排,标志着乡村绿色发展全面推进和升级。农业生产方式向绿色发展方式转变,是农业发展的转型升级,有利于生态文明建设在“三农”领域贯彻和实施,具有十分重要的理论与现实意义。

  (五)乡村治理由乡村繁荣战术向乡村振兴战略转变

    近年来,“中央一号文件”成为中央“三农”文件专用词,对指导、促进“三农”问题工作发挥了不可替代的作用。但从总体情况来看,都是针对“三农”问题采取的因地制宜策略,是战术层面的,对抑制乡村衰落、乡村富裕繁荣发挥了重要推动作用,功不可没。党的十八大以后, “中央一号文件”首次运用“振兴”是2016年“实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划”,2017年再次提及“全面振兴奶业,重点支持适度规模的家庭牧场,引导扩大生鲜乳消费,严格执行复原乳标识制度,培育国产优质品牌。” 党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略,2018年 “中央一号文件”的题目是《关于实施乡村振兴战略的意见》,对实施乡村振兴战略进行了全面部署,确定了实施乡村振兴战略的目标任务:到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。这是对党的十九大报告提出的乡村振兴战略具体实践,是中国乡村发展重大发展战略。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴的总要求,体现的是“五位一体”的总体布局,乡村治理由乡村繁荣战术层面向乡村振兴战略转变,为新时代乡村美好未来把舵定航。

  三、 “中央一号文件”不变与变,筑牢党执政和中华民族伟大复兴中国梦实现根基

    党的十八大以来,我国粮食生产能力跨上新台阶,农业供给侧结构性改革迈出新步伐,农民收入持续增长,农村民生全面改善,6600多万贫困人口稳定脱贫,我国农业农村经济稳中向好、稳中向新,成为经济社会转型发展的“稳压器”,我国“三农”问题发生了历史性变化,农业农村发展取得了历史性成就,发生了历史性变革,为中国经济社会持续健康发展夯实了基础,为党和国家事业全面开创新局面提供了有力支撑,这与“中央一号文件”不变与变休戚相关。 党的十八大以来,“中央一号文件”有五个重要没有变,即:将“三农”问题作为全党工作重中之重、大力推进农民奔小康目标、推进现代农业发展、为农民谋幸福和实事求是的工作作风,反映了党对“三农”问题工作目标始终坚定如一,反映了党始终将“三农”放在特别重要位置,反映了党始终为农民谋幸福,反映了党始终为补齐农业现代化这块现代化短板呕心沥血,也反映了党始终如一坚持实事求是的工作作风。农业农村历史性变化来自于上述的长期不懈的坚持不变以及信心,“三农”工作方向明确,目标坚定,我们可以继续沿着既定的方向奋进! 党的十八大以来, “中央一号文件”有五个重大转变,即:农业增长由数量增长向质量增长转变、农业经营由传统生产体系向现代农业综合体系转变、农业政策措施由普适向精准转变、农业生产方式由不注重生态向绿色发展转变和乡村治理由乡村繁荣战术向乡村振兴战略转变,充分反映了党面对复杂的国内外形势变化审时度势、随机应变的适应能力,反映了党对农业农村经济由粗放增长向高质量发展的转型,反映了党对现代农业经济体系构建,反映了党对 “三农”问题精准施策,反映了党对生态文明建设的高度重视,反映了党对乡村振兴同步进入小康社会和现代化强国的信心。 党的十八大以来的“中央一号文件”是在习近平总书记的 “三农”思想指导下制定的,是习近平新时代中国特色社会主义思想在“三农”领域的伟大实践。“中央一号文件”五个没有变与五个转变,相互作用,突出了一个主题:将“三农”工作推向新时代,为乡村振兴筑牢根基,为现代化建设补短板,为经济建设增动力,为党的执政和中华民族伟大复兴中国梦实现奠定坚实基础。

    (作者系中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员 博士生导师)

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