国以民为本，民以食为天。粮食是人类赖以生存和繁衍的物质基础，粮食短缺不仅会引发饥饿，还将导致社会动荡、地区冲突，所以粮食安全问题至关重要。中国人多地少，农业资源总量不足，人均资源量远低于世界平均水平。新时期粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家安全的全局性战略问题。考虑到粮食安全的重要地位和其需求的大国效应及连锁反应，中国口粮自给率须保持在95%以上，方可保障国家粮食安全。
    当前我国粮食安全形势总体良好。在工业化发展、城镇化推进和人口持续增加的情势下，我国粮食需求呈刚性增长趋势，耕地、水资源日趋紧张，粮食安全形势仍然非常严峻。党的十八大报告重申，“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”，其战略要求是保面积、攻单产，依靠科技自主创新，持续提升粮食综合生产能力，并科学引导粮食消费，从产销两个方面双管齐下，才能稳定实现粮食的持续供求平衡。

    1.  新时期粮食安全观的重新认识

    综合国内外相关表述，粮食安全的根本内涵是:粮食“供得足、送得到、买得起、吃得好”。“供得足”:是指能够提供市场满足需求的粮食供给量，既有粮食总量要求，也有粮食品种结构的要求，在数量和品种结构上予以保障。“送得到”:是指能否有效地将粮食送达给消费者，即做到流通顺畅。“买得起”:是指所有居民都有足够的购买力来获得所需要的粮食。“吃得好”:是指居民在吃饱的同时吃得营养、吃得健康、吃得安全，在质量安全上有保障。

    2.  国际粮食安全形势分析

    2.1  世界粮食供求总体平衡，近二十年来趋向紧张
    总体来看，1961年以来世界谷物产量的增长速度，高于人口增长速度。其中，以1985年为分水岭，此前1961-1985的25年，谷物年均增长2.58%，人口年均增长1.83%，谷物增长速度明显快于人口增长速度，粮食供给总体持续改善。1985-2010的25年间，谷物年均增长1.16%，人口年均增长1.46%，虽然人口增速放缓，但是谷物增长速度明显低于人口增长速度，粮食总产虽然持续增加，但其增速下降, 明显低于人口增长速度。在此期间，一些在第一阶段已初步解决粮食自给的发展中国家又重新进口粮食，致使粮食供求关系进一步恶化。显然，粮食增产难以满足人口增长带来的需求，世界粮食安全总体状况趋向紧张。
    2.2  单产快速增长是推动总产较快增长的主要驱动因素
    粮食生产能力是众多因素共同作用的结果，其中单产是最主要的因素。分析表明，全球谷物单产由1961年的1353.2 kg/hm²增加到2011年3708.2 kg/hm²，年均增长率2.0%，显示出较快的增长速度，并与谷物总产在增长区间、平均增速等指标上的变化表现出明显的一致性。单产的快速提升，推动了全球谷物总产的持续增长。
    2.3  未来国际粮食安全总体形势不容乐观
    人类基本的食物需求是谷物。世界人口增长所带来的粮食消费需求，必须首先保障谷物供给。据FAO预测，到2020年全球人口将达到76.75亿，2030年突破83亿。按年人均需求350 kg计算，到2020养活新增人口需新增粮食2.96亿t，到2030年则需增加5.18亿t粮食，这无疑是巨大的缺口。人口持续增长给世界粮食供给带来巨大压力。粮食供给问题正成为影响世界稳定的一个愈来愈重要的问题。
    同时，膳食结构改变将消耗更多的粮食。由于很多发展中国家国民收入增长较快，贫穷人口在解决吃饭问题后迅速改善膳食结构，富裕人群摄入更多的蛋白质和热量，以大米和小麦为主食的膳食已很难满足营养需求，导致过去25年世界肉类消费量翻番并继续增长。肉类生产需要大量饲料，其中大部分来源于谷物，因此未来膳食结构的改变将消耗更多的谷物。此外，发达国家生物能源替代战略使全球粮食供给更加紧张。如美国主要利用玉米生产乙醇汽油，2008年共耗费大约1.3亿t玉米，相当于全美玉米产量的一半。全球极端性天气频发也加剧了粮食安全风险，各种极端性、灾害性天气(如干旱、暴雨、飓风和洪涝等)频发，并逐渐演变为常态。可见粮食安全仍然是世界性难题之一。

    3.  我国粮食安全状况分析

    我国既是粮食生产大国，也是粮食消费大国。人口和经济发展决定了粮食消费的刚性需求。因此，我国粮食安全主要取决于国内粮食有效供给。
    3.1  我国粮食生产总体情况
    新中国成立60多年来，我国粮食生产总体情况变化很大。在不同阶段，我国粮食总产增长的决定性因素不同。1949-1958年，我国粮食播种面积从1.1亿hm²增加到1.27亿hm²，总产达到2亿t左右，亩产突破100 kg，总产增加主要是随着播种面积的扩大而提高。1958-1998年总产跨越到5亿t，亩产突破300 kg，播种面积从1.27亿hm²减少到1.14亿hm²，这一时期粮食增产主要依靠单产增加。1998-2012年粮食单产增长变慢，仅从亩产300 kg增加到353 kg，粮食总产先低后高；其中1998-2003年粮食总产连续五年下降，2003-2008年粮食总产恢复性增长，2008-2012年实现新的增长。把2012年粮食总产与1998年进行比较，年均增长仅为1.0%；由于粮食单产变化较小，总产量随着播种面积的减少、恢复而波动。但本质上却与20世纪50年代有着很大的不同，这是在我国粮食单产达到一定水平时或者说是进入爬坡阶段出现的新问题。
    3.2  我国粮食生产的特征
    当前，我国粮食生产呈现两大特征:
    第一，各粮食品种增产均衡发展，玉米增长后来居上，主要粮食作物比重发生变化。我国粮食产量在跨越1.5亿-3.5亿t的台阶时，水稻增产贡献最大；在跨越3.5亿-4.0亿t台阶时，小麦贡献最大；在跨越4.0亿-5.0亿t台阶时，玉米贡献最大。玉米播种面积于2002年超过小麦，2007年超过水稻，2012年玉米总产超过水稻，成为第一大作物。2012年玉米、水稻和小麦三大粮食作物的种植结构为39∶34∶27，也体现出消费需求结构的变动趋势。2012年三大谷物播种面积占粮食总播种面积的80%，总产量占90%，为历史最高。
    第二，主产区增产贡献突出，粮食增产中心北移。我国粮食主产省有13个，包括北方7省(河北、河南、黑龙江、内蒙、辽宁、吉林和山东)和南方6省(安徽、四川、湖北、江苏、江西和湖南)。1996-2000年，粮食主产省的粮食总产占全国粮食总产的71.63%；2006-2010年，粮食主产省粮食产量上升到全国粮食产量的74.96%。1996-2000年，我国北方粮食产量占全国粮食产量仅占全国的47.14%；2006-2010年，我国北方粮食产量占到了全国粮食产量的52.92%，粮食增产中心发生北移。据统计，我国十年间新增粮食的全部贡献都来源于北方粮食主产区。
    3.3  粮食综合生产能力分析
    3.3.1  我国粮食综合生产能力发展的三个阶段
    粮食综合生产能力是指一个国家或地区在一定时期内，凭借一定的经济技术条件，由各生产要素综合投入所形成的可稳定达到的粮食生产能力(本文所用的指标是用五年滑动平均数来表示)。我国粮食综合生产能力发展主要经历了三个阶段。
    第一阶段，依靠传统技术和面积增加，恢复产能。通过优良品种评选、增施有机肥和扩大耕地面积，经过建国后19年的发展，我国粮食产能在1968年达到2亿t水平。
    第二阶段，依靠科技、投入和制度释放，使产能快速增长。通过矮秆品种推广、杂交稻推广、施用化肥、扩大灌溉面积以及基于家庭联产承包责任制的成功推行，粮食产能分别于1980年和1990年达到3亿t和4亿t的产能水平。
    第三阶段，依靠政策、科技和投入的合力推动，使产能跨越上升。通过中低产田改造，挖掘增产潜力和提高种粮积极性等措施，推动了粮食产能的继续增加，并于2009年粮食产能达到5亿t，2012年粮食产能突破5.5亿t水平。
    总体看来，我国粮食综合生产能力提升经历了一个由慢到快，再由快趋缓的过程。
    3.3.2  我国粮食综合生产能力发展的三个特点
    从粮食产能增长角度看，粮食生产波动经常发生在粮食产量相对较高、增长率达到某一水平后，由于相关因素的制约和影响，又呈现出连续几年的徘徊甚至下降到一个相对较低水平，这为多年粮食生产实际所验证。其波动特点表现在以下三个方面:
    第一、抵御自然风险实现的生产增长。我国粮食总产量在1958年达到2亿t，处于一个相对的历史高点，但是由于抵御自然灾害风险的能力较弱，粮食生产一度陷入了低谷。随着政策科技投入的加强，粮食生产抵御自然风险的能力得以加强，粮食产能在1968年稳定通过2亿t水平。
    第二、规避市场风险实现的供给稳定。在粮食生产销售过程中，由于粮食价格下降或粮食生产资料价格上涨，或两者价格交叉变动，都会造成卖粮难、粮食生产者积极性下降，如1984-1989年间引发的粮食生产徘徊。随着市场机制的成熟和调节能力的增强，粮食产能在1990年稳定通过4亿t水平。
    第三、降低决策风险实现的产量增长。1998年粮食丰收后，我国加入世贸，农业生产受到的国际贸易因素的影响加大，产业调整中造成粮食生产播种面积和总产的双减，粮食生产形势严峻。党和国家对粮食生产高度重视，采取了一系列行之有效的措施，粮食生产迅速恢复，粮食产能在2009年稳定达到5亿t水平。

    4.  国家粮食安全战略探讨

    4.1  总体目标
    据测算，在保障口粮自给率95%的基础上，到2020年总人口不超过14亿的情况下，我国粮食播种面积必须保持在16亿亩，亩产达到370 kg，粮食综合生产能力达到5.7亿t；2030年在人口不超过15亿的情况下，粮食播种面积必须要保持在15.5亿亩，亩产达到400 kg，粮食综合生产能力达到6亿t。2030年以后稳定实现“1146”目标:即总人口稳定在15亿人左右，全国粮食播种面积稳定在15亿亩左右，平均1人1亩播种面积，亩产稳定超过420 kg，粮食总产能超过6.2亿t。
    4.2  指导思想
    一是在生态平衡基础上保障粮食安全，通过发展方式的转变，解决自然资源、环境和生态方面面临的挑战；二是在社会发展协调基础上保障粮食安全，在重视生活质量的前提下，保障合理的粮食生产发展速度，并引导合理的粮食消费，促进建成科学和谐的粮食安全的发展局面；三是在安全可持续基础上实现粮食安全，即重视粮食数量安全，也重视粮食质量安全和粮食营养安全的协调发展。并在此基础上，构建我国粮食安全可持续发展战略框架，实现粮食安全长效发展机制。
    4.3  国家长期粮食安全战略构想
    科学确定我国粮食安全分类目标。我国粮食安全的目标与路径，必须立足口粮充分安全，保障粮食、食物及农产品的国家安全。保障口粮充分安全，就是确保我国口粮消费95%以上立足国内生产，并利用国际市场进行调剂余缺，满足多样化消费和不同层次人群的需求。保障饲料、工业用粮自主安全，利用国际市场做必要补充。保障食物可调安全，满足城乡居民健康合理的膳食需求和食物偏好，依照营养价值和绿色食用标准，在世界食物市场可调的基础上保障食物安全。保障农产品可控安全，在可控的安全水平和范围内，充分利用国内外两种资源和两个市场，保障我国农业生产的可持续发展和农产品稳定供给的永续提高。
    4.4  保障我国粮食安全的重大举措
    4.4.1  充分发挥科技支撑作用，大幅度提高作物生产潜力
    粮食播种面积和单产是我国粮食生产能力增长的两大关键要素，其中单产提高是提升粮食综合生产能力的核心驱动力，稳定粮食播种面积则是其必要条件。在人口持续增长、耕地日趋减少、资源日益紧缺和全球气候变化等多重压力下，持续提高粮食单产已成为确保我国中长期粮食安全的战略主攻方向。因此，在保障12亿亩粮食用地、16亿亩粮食播种面积的基础上，通过自主创新培育突破性新品种及其研制综合配套技术，持续提高单位产出，是确保我国粮食安全的第一选择，也是长期的战略选择和根本出路。
    4.4.2  建设10亿亩高标准永久粮田，实现大面积均衡增产
    目前，我国现有耕地中，约12亿亩用于发展粮食生产，其中高产粮田面积仅2.5亿亩左右，中低产田近80%左右。要保障粮食和主要农产品稳定供给，实现农业可持续发展，必须大规模改造中低产田，建设高产稳产农田，解决单产提高的制约因素。要像建设高速公路、高铁那样实施高标准农田建设规划，努力建好10亿亩的高标准农田，使其实现稳产高产、节水节肥、高效环保、持续利用，并划为永久农田，作为国家粮食安全最坚实的基础。
    4.4.3  恢复南方生产，突破重点区域
    近年来，我国南方粮食产量所占比重不断下降，这对全国粮食产量可持续增加十分不利。由于南方年积温较高、作物生育期长，其复种潜力远高于北方。应通过实施粮食生产“南恢北增”的思路调整，稳定增加南方粮食生产总量与比例，可发挥南方水资源丰富优势，提高资源利用率、保持粮食安全的可持续性。其次，突破重点区域的制约因素，通过加大投入提升安徽、江西等地的粮食综合生产能力，通过治理盐碱实现环渤海尤其是海拔20 m以下地区大面积粮食增产，完全有可能。
    4.4.4  制定并尽快启动玉米国家发展规划
    在我国粮食消费中，由于人口消费结构变动需年均增加0.5%的工业用粮和饲料用粮，为此要求玉米等农产品供给年均增加0.5%。与世界先进国家相比，未来我国玉米增产潜力最大。在保证口粮安全的基础上，我国应大力推进玉米增产，主攻玉米单产和大面积高产，强化饲料用粮的保障。这也是适应消费结构变化、保障我国粮食安全的战略举措之一。
    4.4.5  加强支撑能力建设，整建制地推进高产创建
    粮食“九连增”一条很重要的经验就是开展大面积高产创建，加大粮食科技的推广转化力度。把良种良法良田良保集成为一套高效技术体系，最大程度地发挥资源和技术配置的潜能。由于我国不同农业生态区温光水土条件差异较大，在推行过程中，应因地制宜，摸索成套的高产创建模式，实行整县整市推进。

    5.  实施我国粮食安全可持续发展战略的保障措施

    以建立粮食安全长效机制为目标，充分调动粮食产业相关利益主体的积极性为核心，充分保障我国粮食安全可持续发展战略。具体措施应该包括以下几点:
    5.1  加大政策支持力度，保障国家粮食安全
    保障国家粮食安全前提条件是保证粮食播种面积不低于16亿亩(保面积)、持续提高主要粮食单产(攻单产)和合理控制人口增长、科学引导消费。为此要把思想认识统一到中央的决策和部署上，加大政策支持力度，调动和保护农民种粮积极性。国家必须持续加大对粮食生产者的补贴力度，使其收入不低于种植经济作物等的收入水平，进而达到不低于外出务工收入水平，最终达到社会平均收入水平，确保种粮积极性。尽快形成长期稳定增长的转移支付机制，使粮食主产地的财政收入达到全国平均水平，提高地方政府抓粮积极性。
    5.2  加快科技成果转化，提高科技支撑能力
    保障国家粮食安全，需要依靠科技创新，构建三大技术体系，即防灾减灾科技支撑体系、信息农机农艺相结合的生产技术体系和储运加工高效利用体系。从产前、产中、产后三个环节保障粮食生产，引领粮食生产的可持续发展。争取到2020年前后，形成农业知识创新、农业技术创新和农业科技成果转化创新三位一体的国家农业科技创新工程保障体系，基本适应农业科技自身发展规律和我国农业、农村发展需要。
    5.3  深化体制改革，推进粮食生产服务体系建设
    随着城镇化工业化的快速发展，农业经营正加快向专业化、社会化生产模式转变，因此亟需建立完善的粮食生产服务体系，通过拓展规模化农机服务、植保合作社等为粮食生产提供全程服务；加强农业保险制度建设，降低极端气候和病虫害等带来的风险；扩大农业信息化覆盖范围，提高农产品产供销等各个环节的经营效率。
    5.4  科学引导消费
    按照建设资源节约型社会的要求，加强宣传教育，提高全民粮食节约意识，形成全社会爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。积极倡导科学用粮，控制粮油过度精细加工；坚决禁止生物能源加工与人争粮，提高粮食综合利用效率和饲料转化水平。提倡合理的膳食模式，引导科学饮食、健康消费，促进形成科学合理的膳食结构，把由于消费结构变动引致的粮食需求增速控制在0.5%以下，通过科学引导消费维护长期国家粮食安全。

(作者系中国工程院院士、中国农业科学院副院长)