“需要不断强化对主产区的政策扶持，各项粮食扶持政策要进一步向主产区倾斜，不断增强主产区粮食综合生产能力。”
“近年来，种粮效益持续低迷、粮食主产区与主销区经济发展的差距持续扩大、现行利益补偿机制政策效应弱化等问题日益突出，不利于稳定与保护主产区政府重农抓粮的积极性。”正在召开的全国两会上，全国政协委员、中国工程院院士胡培松表示，当前国家对粮食主产区的利益补偿以纵向为主，政策效应逐年弱化，补偿主体以中央政府主导，主销区没有承担相应责任。
他建议，“在优化完善纵向利益补偿机制的基础上，加快建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，充分调动主产区重农抓粮积极性，保障国家粮食安全。”
全国政协委员、中国工程院院士胡培松。中国农科院供图
13个粮食主产区，生产了77%以上的粮食
我国有南6北7共13个粮食主产区，据国家统计局数据，2023年河北、内蒙古等13个主产区粮食产量合计54171万吨，占全国的77.9%。2003年-2023年，全国粮食产量增长2.65亿吨，其中主产区增产2.36亿吨，占增量的89.1%。
“主产区对粮食安全的贡献在不断提升。”胡培松说，“但值得注意的是，我国粮食净调出省在不断减少，净调入省越来越多，据统计，2003年13个主产区粮食净调出率在5%以上的省份有10个，到2023年只剩下内蒙古、黑龙江、吉林、安徽和河南等5个净调出省。此外，主销区和产销平衡区粮食自给率不断下降。据各省粮食和物资储备局测算，北京、上海粮食自给率已降至10%以下，广东、浙江粮食自给率降至25%左右，产需缺口越来越大。”
按照供销水平的不同，我国将各地分为粮食主产区、主销区和产销平衡区。随着种粮效益持续下降，主产区“粮财倒挂”问题日趋严重，政府抓粮和农民种粮积极性面临严峻考验。胡培松介绍，据国家发改委《全国农产品成本收益资料汇编》，2022年我国三种粮食平均亩均总成本增长461.5元。亩均净利润减少61.5元。与此同时，主产区与主销区人均GDP和人均财政收入差距持续扩大。“2003年-2022年，主产区与主销区人均GDP差距扩大到52184元，扩大近3倍；人均财政收入差距扩大到9307元，扩大近5倍。黑龙江粮食产量连续14年居全国第一，但2022年人均GDP仅4.73万元。另一方面，主产区与主销区农民收入差距逐年扩大。2003年-2022年，主产区和主销区农民可支配收入差距由1946元扩大到9643元，扩大4倍。”
利益补偿机制，效应在不断弱化
粮食主产区在保障粮食安全的同时，也承受着经济效益较低的负荷，为此，我国制定了主产区利益补偿机制。胡培松介绍，现行主产区利益补偿以纵向补偿为主，但随着社会的发展，粮食效益的降低，政策效应不断弱化。
“我国当前采取的主要是以财政转移支付为主的纵向补偿机制。包括以产粮大县奖励为主的财政转移支付，以最低收购价、耕地地力保护补贴等为代表的生产支持政策，以高标准农田建设为代表的倾斜支持政策等。但有限的中央财政转移支付和奖补资金难以解决主产区‘粮财倒挂’问题。”胡培松说，“而作为受益者的主销区未承担利益补偿供给主体责任。由于粮食主产区具备补足主销区和产销平衡区粮食缺口的能力，这些地区才能安心发展二、三产业。但当前对主产区的利益补偿更多是中央政府单一主体，主销区长期缺位。”
近年来，我国已经开始探索横向补偿机制，胡培松介绍，中央曾多次出台督促主销区对主产区补偿的意见，2007年出台《关于进一步促进粮食产销合作发展的指导意见》、2018年出台《关于深化粮食产销合作提高安全保障能力的指导意见》等，“但这些探索，均非强制性要求。目前，仅有部分省份通过产销对接、合作投资、定向帮扶等方式开展省际间粮食利益补偿探索。”
建立横向补偿机制，让主销区助力主产区
2024年中央一号文件明确提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作。“这是我国健全粮食主产区利益补偿机制的重要举措，将与中央财政对主产区的纵向利益补偿机制形成有机整体，更好地保障国家粮食安全。”胡培松说。
如何更进一步建立具体而完善的补偿机制？胡培松认为，“需要不断强化对主产区的政策扶持。各项粮食扶持政策要进一步向主产区倾斜，不断增强主产区粮食综合生产能力。强化对主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖补力度，各种奖补政策不仅要与粮食产量挂钩，而且应综合考虑粮食调出量、土地产出率、资源利用率、劳动生产率等指标，确保主产区财政收入达到全国平均水平。”
在政策引导之外，胡培松认为，还应该通过健全法律法规体系，从法律上明确补偿的合法性。“通过法律法规，明确对补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿方式和补偿标准作出规定，尤其是主销区到主产区投资建设粮源基地、粮食加工转化和仓储物流等基础设施的情况，应当对投资建设的规模作出明确要求，确保对粮食主产区的利益补偿落实到位。”
科技投入倒挂，应支持产销区开展科技合作
农业现代化的历程中，科技是最重要的支撑力量之一。然而，调研发现，我国粮食主销区的农业科技人员投入、经费投入均优于粮食主产区。
胡培松介绍，“主销区农业科研人员亩均占比明显高于主产区。2021年，内蒙古、黑龙江、吉林、河南和安徽等5个净调出省每10万亩粮食种植面积的农业科研人员数量分别为1.9个、1.5个、3.8个、2.8个和1.5个，明显少于北京的595.2个、上海的92.4个、浙江的28.0个、福建的19.1个和广东的16.8个。同时，主销区农业科研机构人均研究与试验发展经费支出高于主产区。2021年，内蒙古、黑龙江、吉林、河南和安徽等5个净调出省农业科研机构人均研究与试验发展经费支出分别为15.8万元、30.4万元、14.5万元、24.6万元和32.9万元，少于上海的46.5万元、北京的37.9万元、浙江的35.5万元和广东的33.2万元。”
在粮食主产区，对科技投入的需求更强，如何才能改变这一投入倒挂的现象？胡培松认为，在国家加大对主产区科技投入的同时，同样可以通过产销区之间的横向补偿机制加以平衡，应支持主销区对主产区开展农业科技合作，“资金补偿是横向利益补偿的重要方式，但从根本上改变主产区经济社会发展水平滞后的问题，既要靠利益补偿机制‘输血’，也要进一步提高主产区粮食产业高质高效发展增强其自身‘造血’功能。建议在《省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核办法》中，将主销区出资设立粮食产销科技合作项目作为考核内容之一，具体是主销区针对粮食调入的种类，面向对应的主产区省份，设置一定规模的粮食产销科技合作专项，由双方农业科研机构共同承担实施，支持主销区与主产区针对粮食产前、产中、产后各环节开展农业科技合作，提升主产区粮食全产业链科技含量，促进粮食产业高质量发展，增加农民经营收益。”
