“完善农作物秸秆综合利用制度”已成为现阶段秸秆综合利用的重要工作。秸秆全量化利用是我国秸秆综合利用的总体目标，要建立新型农牧结合制度、多元组合施肥制度，增加秸秆还田补贴力度，开展耕作制度改革以及秸秆产业化、高值化利用。
建立新型的农牧结合制度
农作物生产，一半在籽实，一半在秸秆。秸秆利用不仅是种养结合循环农业发展的关键环节，而且将成为现代生态农业发展的重要物质基础。为了促进我国由过度依赖化肥等无机物质的现代农业向有机与无机相耦合的现代生态农业转变，应以农业龙头企业尤其是大型农牧综合体、农业合作组织、家庭农场等新型农业经营主体为依托，以现代生态农业园区为载体，以种养一体化、规模化、标准化为主要经营组织方式，构建系统完善的生态循环农业链条。将秸秆、畜禽粪便等农业废弃物完全消纳在农业生产体系内(园区内)，建立新型的农牧结合制度，实现农业的园区化、高效化、生态化、可持续发展。
建立具有中国特色的多元组合施肥制度
现代农业发展历程，是现代农业生产要素对传统农业生产要素不断替代的过程，同时也是一个由注重无机物质投入，到有机、无机物质投入相匹配的发展过程。秸秆直接还田和过腹还田循环利用作为既简便又经济可行的利用方式，在很多国家得以推行。目前，世界上农业发达的国家都很注重施肥结构，基本形成了秸秆直接还田+厩肥(粪便与垫圈秸秆混合堆肥)+化肥的“三合制”施肥制度。
参照发达国家的秸秆处置方式，我国应继续大力推进秸秆直接还田。同时借鉴发达国家的“三合制”施肥制度，充分考虑我国各类农作物种植的现实经济性以及广大农户购买和施用商品有机肥的驱动性因素，以粮食作物“秸秆直接还田+化肥”、大田经济作物“秸秆直接还田+有机肥+化肥”、果菜茶“有机肥+化肥”为主要组合方式，建立具有中国特色的多元组合施肥制度。
开展与秸秆机械还田相适应的耕作制度改革
在我国广大农区广泛采取秸秆旋耕混埋还田的方式，主要由于以中小马力拖拉机为动力机械的秸秆机械粉碎和旋耕混埋作业。这种小而散的田块承包经营规模极大地限制了秸秆深翻还田的发展。
连续多年、旋耕深度一般只有15cm左右的秸秆旋耕混埋还田，使大量秸秆混合在土壤表层，导致土壤松散，容重下降，结构性变差。为有效解决秸秆旋耕混埋还田产生的问题，切实提升秸秆还田质量，需要三个方面开展与秸秆机械还田相适应的耕作制度改革：一是定期进行土壤深翻，二是积极开展秸秆覆盖还田保护性耕作，三是进一步提高秸秆旋耕混埋还田作业质量。
不断增加秸秆还田补贴受众
秸秆还田是与广大农民群众最为密切相关的农业绿色发展行动。为使我国秸秆综合利用“农用优先”的指导原则得以有效落实，充分调动农民大众秸秆还田、培肥土壤的积极性，应将秸秆综合利用尤其是秸秆还田切实变成农业绿色发展的全民行动，大力提升秸秆还田的投资扶持力度，以重点地区和主要作物先行先试为基础，逐步增加秸秆还田补贴的受益面，并力争早日在全国范围内建立起“应补尽补”的秸秆还田补贴普惠制度。从而使农民秸秆还田新增费用得到补偿，使农民秸秆还田的公益性得到有效体现。
未来我国秸秆还田补贴普惠制的建立可先期考虑以小麦、玉米、水稻、棉花、油菜、甘蔗六大作物的秸秆还田(甘蔗叶稍还田)为重点。
建立以废弃秸秆为主要消纳对象的秸秆产业化体系
在我国华南、长江中下游、黄淮海等地区秸秆机械化还田水平显著提升、秸秆焚烧得到有效控制的良好局面下，应不失时机开展秸秆产业化利用结构调整，在进一步发挥秸秆打捆离田利用潜能的基础上，将秸秆产业化发展的扶持重点逐步转向废弃秸秆的消纳和利用，以解决瓜菜秸秆(如瓜秧、茄果类蔬菜秸秆、马铃薯秧、蒜秸、姜秆等)和蔬菜尾菜污染为目标，重点发展秸秆有机肥、秸秆沼气、秸秆养畜等秸秆产业;以解决棉秆、油菜秆、烟秆等木质秸秆废弃为重点，发展秸秆固化成型燃料、秸秆热解气化等秸秆新能源产业，逐步建立以废弃秸秆为主要消纳对象的秸秆利用产业化体系。
在秸秆利用率较低、秸秆焚烧现象仍较为严重的地区，近期仍要重点发展秸秆打包离田利用产业。
努力提升新兴秸秆产业高值化利用水平
在我国秸秆产业中，除发展较为久远的秸秆养畜和秸秆食用菌外，秸秆发电、秸秆固化成型燃料、秸秆沼气和生物天然气、秸秆热解气化、秸秆炭化、秸秆纤维素乙醇、秸秆板材和秸秆复合材料、秸秆清洁制浆、秸秆商品有机肥等新兴秸秆产业的总体效益预期都不高。目前，上述主要新兴产业门类的秸秆利用量总计不超过6000万吨，约占全国秸秆可收集利用量的7%～8%，消纳秸秆的能力不足。
未来我国秸秆产业化利用要在进一步推进秸秆养畜和秸秆食用菌良性发展的基础上，按照《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》(中办发[2017]56号)提出的“开展秸秆高值化、产业化利用”的要求，以产业门类的技术成熟度、产业经济的内在效益和外在效用为评判标准，对各新兴秸秆产业门类的高值化利用水平进行优先排序，并给予有重点扶持和积极推进，努力实现其高效化、规模化发展，逐步将我国新兴秸秆产业的发展推向一个新台阶。(作者单位：中国农业科学院农业资源与农业区划研究所)
